Toda esta actividad de reordenamiento normativo en torno a la regulación del bosque nativo coloca a las provincias frente a un desafío, y muestra a cada una de ellas con debilidades y fortalezas para superarlo. La Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de Bosques Nativos, Nº 26.331, produce en las provincias la necesidad de una actividad legislativa específica directamente ligada a la implementación de la misma (ley provincial complementaria, ley que aprueba el ordenamiento territorial de bosques nativos).
A su vez, dispara la necesidad de adecuación del sistema normativo existente ligado a la regulación del bosque nativo (revisión de leyes provinciales referidas a bosques nativos, decretos reglamentarios de igual finalidad, resoluciones ministeriales, etcétera), ante el principio de congruencia receptado en la Ley General del Ambiente Nº 25.675: “La legislación provincial y municipal referida a lo ambiental deberá ser adecuada a los principios y normas fijadas en la presente ley…”, que entre sus artículos define los presupuestos mínimos y la uniformidad de su aplicación.
Toda esta actividad de reordenamiento normativo en torno a la regulación del bosque nativo coloca a las provincias frente a un desafío, y muestra a cada una de ellas con debilidades y fortalezas para superarlo. Podemos simplificar lo expuesto diciendo que la Ley 26.331 genera actividades de “complementación” y “adecuación” normativa.
Actividades de complementación
La Ley 26.331 es una ley de presupuestos mínimos; esta categoría normativa es una novedad en el sistema jurídico argentino y viene asociado a un nuevo sistema de reparto de competencias legislativas entre la Nación, las provincias y los municipios; según este nuevo sistema de reparto contemplado en el artículo 41 de la Constitución Nacional, “Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”.
Los constitucionalistas coinciden que si hay un “mínimo” quiere decir que hay un “máximo”. Que ese mínimo, ese piso de protección ambiental, lo debe dictar la Nación y que la mayor protección del ambiente la deben disponer las provincias con su actividad legislativa de complementación; probablemente este sistema de reparto se funda en la búsqueda de una uniformidad mínima que evite asimetrías entre las provincias y favorezca el desarrollo de una política ambiental del país receptando las particularidades y modelo de desarrollo de cada provincia que, entonces, se reserva la facultad de legislar maximizando la protección. Cabe destacar entonces que estas leyes de presupuestos mínimos no requieren la adhesión por parte de las provincias, rigen en todo el país, y que las provincias sólo pueden complementarlas.
Complementar no es sinónimo de reglamentar. Complementar es desenvolver, desarrollar mayores exigencias de protección ambiental. En el caso Villivar la Corte Suprema aclaró que complementar es “agregar, supone alguna exigencia o requisito no contenido en la legislación complementada”.
En esta instancia es bueno recordar que el artículo de la Constitución Nacional que mencionamos se incorpora a partir de la reforma constitucional del año 1994 receptando las directrices de la Cumbre de Río de Janeiro en orden a que los países dicten leyes ambientales eficaces (Principio 11 Declaración de Río de Janeiro); después, a partir del año 2002 recién se fueron sancionado en la Argentina las leyes de presupuestos mínimos (la última fue la de bosque nativos).
Muchas provincias no tienen aún en su sistema normativo los derechos vinculados al ambiente (como el artículo 41 de la CN) pues son textos sancionados antes de que el paradigma ambiental se desarrollara. Es el caso de la provincia de Misiones, cuya Constitución, si bien contiene algunas normas que regulan algunos componentes del ambiente (como el artículo 56 referido a bosques), no tiene el reconocimiento de derechos ambientales ni las herramientas concretas para implementar una gestión ambiental correcta. Otras provincias sí han incorporado en sus constituciones estos derechos y la instrumentación. Es el caso de la provincia de Corrientes, que dispone incluso que las leyes complementarias de leyes de presupuestos mínimos deberán ser sancionadas por el Poder Legislativo. (Precisamente en virtud de ello en un fallo reciente -“Fundación Reserva del Iberá c/Estado de la Provincia de Corrientes s/Amparo”- se declaró la inconstitucionalidad de un decreto que aprobó el ordenamiento territorial de bosques nativos).
Esta ausencia de regulación de derechos ambientales y sus instrumentos de gestión no sólo se agota en las constituciones sino que hay que apreciarlo en el resto del plexo normativo, y así podemos ver que algunas provincias no han sancionado aún leyes complementarias a la Ley 25.675 o a las otras de presupuestos mínimos. Tampoco lo han hecho los municipios en sus cartas orgánicas, ni en las leyes orgánicas que rigen en los municipios que no dictan sus propias cartas orgánicas. En este punto conviene remarcar que los municipios tienen igual competencia legislativa maximizadora que las provincias, nada más que deberán considerar el piso ambiental de las leyes de presupuestos mínimos que dicta la Nación y los que eventualmente pueda dictar la provincia adonde pertenece ese municipio, y a partir de allí, legislar protegiendo más si es esa su voluntad.
Todos estos vacíos generan imprecisión, dificultades y demoras para implementar las leyes de presupuestos mínimos y, en particular, la Ley 26.331. Constituyen una debilidad para esa provincia. Pero la mayor debilidad que se advierte con relación a este tema es la falta de conocimiento y comprensión sobre este nuevo sistema de federalismo ambiental y los nuevos instrumentos del derecho ambiental .La complejidad del nuevo sistema queda bien resumida por uno de los autores de derecho ambiental, que sobre el nuevo sistema de federalismo ambiental dice que es “novedoso e intricado y por ello no se lo debe abordar con poca profundidad pues resulta ser una modificación neurálgica en la forma de repartir el poder en nuestro Estado federal” (Esain, José Alberto, Competencias ambientales, Edit Abeledo Perrot, 2008).
Actividades de adecuación
Las provincias argentinas, y especialmente las que tenían bosques nativos, fueron sancionando a lo largo de su historia diversas normas (leyes, decretos, resoluciones), conforme a lo cual cada provincia reguló la conservación y aprovechamiento del bosque. A su vez, la mayoría de las provincias se adhirió a la Ley 13.273, que desde 1948 fue la ley vertebral de la regulación de los bosques en la Argentina .Aquí podemos advertir la diferencia con el sistema actual de leyes de presupuestos mínimos.
En oportunidad de sancionarse la Ley 13.273 se debatió acerca de la potestad legislativa en materia de bosques, si era de la Nación o de cada una de las provincias donde estaba el recurso forestal. No hubo acuerdo y se decidió zanjar la cuestión propiciando la uniformidad de ley a través del sistema de adhesión que se ofrecía a las provincias a cambio de verse favorecidas por una serie de incentivos y medidas de fomento.
Esta ley se estructuraba sobre una clasificación de bosques en cinco categorías y un régimen jurídico diferente según la pertenencia a esas categorías, pero en todos los casos contemplaba el ordenamiento forestal como requisito para la aprobación por parte de la autoridad local de aplicación de la Ley 13.273 de las actividades de aprovechamiento del recurso forestal. Estos requisitos y otros provenientes de la Ley 13.273 conformaban esas leyes troncales provinciales, como lo fue en Misiones la Ley 854.
Concordantemente a estas leyes provinciales troncales, las provincias sancionaron leyes que pretendían reforzar la protección de bosques de alto valor ambiental y se sancionaron leyes que creaban áreas naturales protegidas, leyes que establecían fajas ecológicas con restricciones específicas, que a su vez estaban reglamentadas por decretos y resoluciones ministeriales. Ese conjunto de normas que hacía referencia a los bosques nativos dada la vigencia de la Ley 26.331 debe ahora ser revisado y adecuado a lo preceptuado por esta ley.
Digesto Jurídico en Misiones
La provincia de Misiones para esta tarea de revisión de las normas que se refieren al bosque nativo cuenta con una gran fortaleza que es el Digesto Jurídico, que permitió el ordenamiento de todas las leyes de la provincia entre las cuales estaban las leyes ambientales y forestales en particular. Esta tarea ha permitido identificar la normativa vigente de la provincia depurando todo el sistema normativo.
El total de leyes existentes era de 5.219; con la sanción del Digesto Jurídico se llega a la determinación de 955 leyes vigentes. De ese universo, las leyes ambientales existentes eran de 250 y actualmente son 103. Es muy fácil ahora la tarea en Misiones de revisar las leyes que se refieren a los bosques nativos para ver su congruencia con la Ley 26.331. A
trás quedó el resultado de prácticas legislativas viciadas, como la generalizada cláusula de muchas leyes que decía “deróganse todas las leyes que se opongan a la presente”, y era muy difícil para el operador jurídico saber cuáles eran las leyes derogadas; una de las tareas del Digesto fue precisar cuáles eran las leyes a que hacían referencia esas cláusulas derogatorias indeterminadas. También se pudieron identificar las leyes que habían caducado por haberse cumplido el objetivo de su sanción; fue el caso de las leyes que declaraban de interés un evento determinado y que al realizarse daban por terminado el objetivo de la ley que lo declaraba de interés.
Las abrogaciones o derogaciones implícitas, las contraposiciones y otras patologías legislativas pudieron ser eliminadas mediante el trabajo que precedió la sanción de la Ley de Consolidación que puso en vigencia en Misiones el Digesto Jurídico que, reitero, constituye una fortaleza para la tarea de adecuación normativa que les queda a las provincias dada la implementación de la Ley 26.331.
Fuente: http://www.argentinaforestal.com/noticia.php?id=5952
Análisis de Nancy Tognola, directora del Instituto de Derecho Ambiental Forestal Federal. Abogada, magíster en Administración Estratégica de Negocios, directora del Instituto de Derecho Ambiental Forestal Federal (Idaffe) de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Santa Fe, docente a cargo de la cátedra de Derecho Ambiental de la citada Facultad. Responsable académica de la rama Ambiental del Digesto Jurídico de la provincia de Misiones
